12 grudnia 2018 JAN SAKŁAWSKI

Budować czy nie budować? Pytanie nie zawsze jednoznaczne.

Tagi budownictwo PINB

Nieostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę (PnB). Z terminem tym choć raz spotkał się w praktyce każdy inwestor. Jakie kroki można podjąć, jak się zachować w sytuacji, gdy na ostateczność w najbliższym czasie nie ma co liczyć? Spróbuję wskazać, jakie są możliwe scenariusze i co zrobić w podobnej sytuacji.

Pewien inwestor rozpoczął budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. W trakcie postępowania poprzedzającego wydanie tego aktu, swój udział zgłosiła organizacja ekologiczna, która była przeciwna realizacji inwestycji. Do postępowania próbowała włączyć się na etapie składania odwołań od decyzji w pierwszej instancji (uwzględniającej żądanie inwestora w całości), ale organ odwoławczy nie przychylił się do jej żądań i umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja stała się więc ostateczna, a co za tym idzie inwestor przystąpił do robót budowlanych.

Ekolodzy złożyli skargę na postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego, uzyskując korzystny wyrok WSA, uchylający przedmiotowe postanowienie. Sąd, nie będąc związanym zarzutami skargi dopatrzył się jedynie nieprawidłowości w określaniu statusu stron w postępowaniu, nie odniósł się zaś do merytorycznej treści decyzji. Sprawa wróciła więc do organu drugiej instancji, ale pierwszoinstancyjna decyzja pozostała w obrocie. Co więcej, wyrok sądu, uchylający postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego, wciąż nie jest prawomocny, w związku z czym na moment powstania problemu jedynie wstrzymał wykonalność zaskarżonego postanowienia, które pozostaje w obrocie, ale jest niewykonalne.

Dla inwestora to trudna sytuacji budząca wiele wątpliwości. Czy może kontynuować legalnie roboty budowlane, czy też powinien je wstrzymać? Jeżeli zaś zdecyduje się je wstrzymywać to jakie grożą mu konsekwencje prawne, przede wszystkim czy możliwe jest nakazanie rozbiórki wznoszonego budynku?

Ostateczne? Niekoniecznie.

Warto rozważyć czy roboty budowlane można rozpocząć już na podstawie nieostatecznego PnB? Wbrew pozorom nie jest to takie oczywiste. Ostateczna decyzja to taka, od której nie przysługuje środek zaskarżenia. Nie wchodząc w szczegóły samego pojęcia ostateczności można skrótowo wyjaśnić, że może ono wynikać z dwóch okoliczności – niezaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zakończenia postępowania drugoinstancyjnego.

Prawo budowlane zawiera z kolei bardzo ciekawy przepis, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę z zastrzeżeniem przepisów, które zwalniają inwestora z obowiązku uzyskania tego aktu. Art. 28 ust. 1 brzmi następująco: (…) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.Część autorów i sądów stoi na stanowisku, że z treści tego przepisu można wywieźć, że dla dopuszczalności rozpoczęcia robót nie jest konieczna ostateczność PnB. Skoro bowiem przepis ten nie wskazuje, że decyzja musi posiadać przymiot ostateczności to można a contrario wywieźć, że nie jest to element obligatoryjny. Dodatkowo argumentację tę wzmacnia fakt, że w 2015 roku ustawodawca usunął z przepisu art. 28 ust. 1 słowo „ostatecznej” w odniesieniu do decyzji o PnB, co, zdaniem osób głoszących ten pogląd, zamyka temat.

Pogląd ten rodzi jednak pewne kontrowersje. Po pierwsze, usunięcie słowa „ostatecznej” miało na celu powrót decyzji o PnB do grupy „zwykłych” decyzji administracyjnych, które wywołują skutek, gdy są wykonalne. Wykonalność zaś zwykle osiąga się za pośrednictwem ostateczności, ale są wyjątki od tej reguły – natychmiastowa wykonalność z mocy prawa (stosowana w niektórych specustawach) oraz możliwość nadania przez organ rygoru natychmiastowej wykonalności. Warto wskazać, że w czasach, gdy w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego było jeszcze słowo „ostatecznej” sądy nierzadko odmawiały nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności, z uwagi na konieczność dysponowania ostateczną, a nie wykonalną decyzją.

Po drugie, skoro w kolejnych ustępach art. 28 ustawodawca wyłączył stosowanie art. 31 KPA i na nowo określił zakres stron postępowania o udzielenie PnB, to dlaczego nie napisał słowa o zasadach wykonalności decyzji o PnB? Przecież najlepszym sposobem na przecięcie tego sporu byłoby jasne oznaczenie w ustawie, że decyzja o PnB jest natychmiastowo wykonalna. Skoro więc ustawodawca zaniechał takiego zabiegu, to trudno wywodzić tę cechę decyzji z braku wskazania, że PnB musi być ostateczne.

No i wreszcie trzeba podkreślić, że zasadą jest wykonalność ostatecznych decyzji, a każdy wyjątek od tej reguły musi być jasno uregulowany w ustawie. Czy został w tym przypadku uregulowany? Można się spierać. Czy został uregulowany jasno? Na pewno nie.

Rozbieramy?

Drugim problemem jaki pojawił się w niniejszej sprawie była dopuszczalność kontynuowania rozpoczętych robót budowalnych po uchyleniu przez sąd postanowienia o umorzeniu postępowania drugoinstancyjnego. Jeżeli przyjąć, że nieostateczne PnB jest wykonalne to nie ma oczywiście problemu. Inwestor może kontynuować prace, ponieważ dysponuje do tego wykonalnym tytułem. Jeżeli natomiast przychylimy się do drugiego z przedstawionych powyżej poglądów, to sytuacja inwestora nieco się komplikuje.

Uchylone postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego sprawia bowiem, że dalej jest ono w toku. Decyzja o udzieleniu PnB przestaje w tej sytuacji posiadać przymiot ostateczności, a więc nie może być wykonywana. W omawianym przypadku sytuację dodatkowo komplikuje fakt nieprawomocności orzeczenia uchylającego postanowienie drugoinstancyjne. Zgodnie z przepisami proceduralnymi uchylone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych do dnia uprawomocnienia się wyroku. Skoro zaś nie wywołuje skutków prawnych to przede wszystkim nie nadaje decyzji pierwszoinstancyjnej przymiotu ostateczności.

Jednocześnie inwestor rozpoczął prace na podstawie ostatecznego PnB, więc z pewnością nie będziemy w tej sytuacji mieć do czynienia z samowolą budowlaną. Co więc powinien zrobić inwestor? No i co zrobi organ nadzoru budowlanego?

Nie ma na te pytania prostej odpowiedzi. Jeżeli inwestor posiada nieostateczne pozwolenie na budowę to z pewnością nie grozi mu rozbiórka obiektu, przynajmniej tak długo, jak będzie się trzymał wskazówek PINB. Nawet bowiem całkowita utrata PnB wynikająca z orzeczenia sądu bądź decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nie jest równoznaczna z brakiem PnB i nie wywołuje skutków tożsamych z rozpoczęciem robót bez jakiegokolwiek pozwolenia. Mamy tutaj do czynienia z tzw. innym przypadkiem (art. 50 Prawa budowalnego), w którym procedura jest nieco mniej rygorystyczna niż w przypadku typowej samowoli. Można więc spodziewać się, że nadzór wstrzyma w takiej sytuacji roboty budowlane, po czym nakaże przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

Co jednak, jeżeli w drugiej instancji decyzja pierwszoinstancyjna zostanie uchylona? Sytuacja znacząco się wtedy nie zmieni, chociaż konieczne będzie sporządzenie nowego projektu budowlanego i przedstawienie go do zatwierdzenia. Inwestor powinien spodziewać się, wstrzymania robót i wszelkich wynikających z tego konsekwencji, w związku z czym kontynuowanie prac z pewnością napotka na utrudnienia. Należy zwracać baczną uwagę na termin doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót. Może się zdarzyć, że dokument ten zostanie doręczony do siedziby inwestora, a jego treść nie zostanie zakomunikowana dostatecznie szybko kierownikowi budowy, w związku z czym roboty będą wykonywane jeszcze przez jakiś czas pomimo zakazu. Taka sytuacja jest bardzo niebezpieczna, ponieważ naruszenie zakazu, choćby o jeden dzień, prawdopodobnie skończy się rozbiórką obiektu.

Ile wyroku w wyroku?

W dotychczasowym orzecznictwie pojawiają się poglądy, zgodnie z którymi wstrzymanie wykonalności decyzji o PnB (w drodze stosownego postanowienia sądu lub organu) skutkuje nie tylko wstrzymaniem skutków prawnych takiego aktu, ale też nakazem wstrzymania prowadzonych na jego podstawie robót budowlanych. Podobny skutek ma wydanie nieprawomocnego wyroku przez WSA, który wstrzymuje skuteczność, a co za tym idzie również wykonalność, zaskarżonego aktu. Pogląd ten, jeżeli go podzielić, w zasadzie kasuje powyższe rozważania o procedurze legalizacyjnej wznoszonego budynku. Skoro bowiem roboty zostały z mocy prawa wstrzymane, to bezprzedmiotowe staje się dociekanie jak zachować się w takiej sytuacji powinien PINB. Zastosowanie takiej wykładni sprawiłoby, że inwestor musiałby czekać do zamknięcia sprawy w drugiej instancji i dopiero wtedy miałby wiedzę jakie musi podjąć dalsze kroki, w zależności od uzyskanego werdyktu.

Skomplikowana sytuacja w jakiej znalazł się inwestor choć na pierwszy rzut oka nie jest godna pozazdroszczenia, nie jest sytuacją bez wyjścia. Kluczowa będzie w niej współpraca z PINB i rygorystyczne przestrzeganie terminów nakładanych przez ten organ. Trudno tutaj o jednoznaczną rekomendację, ponieważ mnogość poglądów w zakresie każdej z omówionych wyżej kwestii sprawia, że mamy sporo możliwych scenariuszy. Tym nie mniej z pewnością warto doradzić, by każdy ruch, który nastąpi był ruchem przemyślanym, pomimo tego, że pokusa zignorowania wyroku i zakończenia robót bez oglądania się na PINB będzie z pewnością duża.

O autorach

Autor
Zadaj pytanie autorowi JAN SAKŁAWSKI Partner/ Radca prawny
W kancelarii odpowiadam za projekty infrastrukturalne. Najczęściej reprezentuję klientów związanych z energetyką, branżą budowlaną oraz operatorów zakładów przemysłowych.

Kontakt dla mediów

Avatar
Sylwia Zajdel-Goleniowska

Newsletter

Bądź na bieżąco. Otrzymuj informacje o nowych publikacjach ekspertów z Kancelarii Brysiewicz, Bokina, Sakławski i Wspólnicy.

Użycie przycisku „Zapisz się!” oznacza zgodę na otrzymywanie od Brysiewicz i Wspólnicy spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie (01-029) przy ul. Dzielnej 60 (dalej jako: „Kancelaria”) drogą elektroniczną na adres e-mail wskazany w powyższym polu newslettera zawierającego ofertę Kancelarii. Zgodę można wycofać w każdym czasie bez wpływu na zgodność z prawem przetwarzania dokonanego przed jej wycofaniem. Administratorem danych osobowych jest Kancelaria. Podane dane osobowe są przetwarzane w celu przesyłania informacji dotyczących oferty Kancelarii drogą mailową. Szczegóły dotyczące zasad przetwarzania danych osobowych znajdują się w klauzuli informacyjnej.